Diagnoza luk we wsparciu modernizacji budynków w Polsce

Luki we wsparciu modernizacji budynków jednorodzinnych

System wsparcia renowacji w budownictwie jednorodzinnym w Polsce opiera się obecnie na trzech instrumentach.

Program „Czyste Powietrze”

Program kierowany jest do osób fizycznych, będących właścicielami oraz współwłaścicielami jednorodzinnych budynków mieszkalnych lub wydzielonych w budynkach jednorodzinnych lokali mieszkalnych z wyodrębnioną księgą wieczystą, którzy dysponują dochodami poniżej 100 tys. zł rocznie.

W zależności od dochodu beneficjenta, w programie wyróżniono trzy poziomy dotacji:

• podstawowy – przewidziany dla beneficjentów, których roczny dochód nie przekracza 100 tys. zł,
• podwyższony – przewidziany w przypadkach, gdy średni miesięczny dochód członka gospodarstwa domowego nie przekracza 2189 zł (dla gospodarstw domowych jednoosobowych) lub 1564 zł (dla gospodarstw domowych wieloosobowych),
• najwyższy (dostępny od stycznia 2022 r.) – przewidziany w przypadkach, gdy średni miesięczny dochód członka gospodarstwa domowego nie przekracza 1260 zł (dla gospodarstw domowych jednoosobowych) lub 900 zł (dla gospodarstw domowych wielo­osobowych). To wsparcie jest dostępne także dla osób z ustalonym prawem do otrzymywania zasiłku stałego, zasiłku okresowego, zasiłku rodzinnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, niezależnie od wysokości dochodu.

Program skupia się przede wszystkim na wymianie nieefektywnych źródeł ciepła na paliwo stałe. Oferuje także wsparcie inwestycji w poprawę efektywności energetycznej budynku: zakup i montaż wentylacji mechanicznej z odzyskiem ciepła, ocieplenie przegród budowlanych, okien, drzwi zewnętrznych, drzwi oraz bram garażowych, a także dofinansowanie wykonania dokumentacji projektowej.

Poziomy maksymalnego wsparcia różnią się w zależności nie tylko od dochodu beneficjenta, ale także od rodzaju inwestycji. Program pozwala na wymianę starego źródła ciepła na wybrane typy instalacji, dopuszczając jednocześnie inwestycje w termomodernizację. Są to kotły gazowe kondensacyjne, kotły na biomasę, kotły węglowe (wycofane z programu od 2022 r.), węzły cieplne, ogrzewanie elektryczne i kotły olejowe. Możliwe jest też wdrożenie inwestycji skupionych wyłącznie na poprawie efektywności energetycznej.

TABELA 1 podsumowuje dostępne maksymalne kwoty wsparcia w zależności od zakresu inwestycji i poziomu dochodu.

Realizujący program NFOŚiGW planuje uruchomić w najbliższych miesiącach możliwość ponownego składania wniosku do programu, tak aby umożliwić inwestycje w poprawę efektywności energetycznej tym beneficjentom, którzy wykorzystali dotację wcześniej jedynie w celu wymiany źródła ciepła. Zmiana ta pozwoli na realizowanie inwestycji etapowych za pomocą środków z programu.

Liczba wniosków o dofinansowanie z programu pozwala osiągnąć skalę inwestycji zbliżoną do tej założonej w Długoterminowej Strategii Renowacji Budynków (DSRB), jednak ze względu na poziom określonej w programie maksymalnej wartości dofinansowania niemożliwe jest przeprowadzenie z jego pomocą ambitnych, kompleksowych przedsięwzięć termomodernizacyjnych. W 2021 r. do programu „Czyste Powietrze” wpłynęło 185 tys. wniosków; zgodnie z założeniami DSRB w Polsce co roku renowacji powinno poddawać się średnio ok. 200 tys. budynków do 2030 r.

Jak dotąd program skupia się przede wszystkim na wymianie nieefektywnych źródeł ciepła. Wprowadzony na początku 2022 r. najwyższy poziom dofinansowania sięga 90% dla gospodarstw domowych o najniższych dochodach (wsparcie dotyczy ok. 15–20% najmniej zamożnych gospodarstw domowych), co przekłada się na maksymalną dotację o wartości 69 tys. zł. Wsparcie kierowane jest do gospodarstw domowych o miesięcznych dochodach na poziomie do 900 zł w gospodarstwie wieloosobowym oraz 1260 zł w gospodarstwie jednoosobowym. Dla porównania, według danych GUS w 2020 r., w co piątym gospodarstwie domowym w Polsce dochód rozporządzalny na osobę kształtował się poniżej 1130 zł.

Na razie za wcześnie jest, aby można było ocenić wpływ tej zmiany na popularność renowacji zwiększających efektywność energetyczną domów należących do najmniej zamożnych beneficjentów.

W 2022 r. po fazie pilotażowej NFOŚiGW uruchomił również Platformę Ekspertów Efektywności Energetycznej. Jest to narzędzie online, które pozwala na rejestrację ekspertów z zakresu efektywności energetycznej oraz ułatwia beneficjentom kontakt z nimi w celu przeprowadzenia audytu energetycznego oraz uzyskania porady co do możliwości modernizacji energetycznej budynku.

Program „Stop Smog”

Do głównych założeń programu należy wsparcie właścicieli domów jednorodzinnych, znajdujących się na obszarach, w których obowiązuje uchwała antysmogowa. Celem jest ograniczenie emisji zanieczyszczeń. W ramach programu to gminy podpisują porozumienia ze Skarbem Państwa (reprezentowanym przez ministra klimatu i środowiska) o dofinansowanie z Funduszu Termomodernizacji i Remontów, które wykorzystują na rzecz modernizacji budynków należących do beneficjentów.

Działania finansowane ze środków programu „Stop Smog” obejmują wymianę oraz likwidację wysokoemisyjnych źródeł ciepła, termomodernizację, podłączenie do sieci ciepłowniczej lub gazowej, zapewnienie dostępu do instalacji z OZE oraz zmniejszenie zapotrzebowania budynków na energię. Przewidziano na ten cel do 698 mln zł, przy czym gminy do 100 tys. mieszkańców mogą liczyć na wsparcie do 70% kosztów realizacji porozumienia, natomiast większe – poniżej 70%. Program nie cieszy się jednak zainteresowaniem gmin ze względu na nadmierne skomplikowanie procedur oraz obciążenie samorządów odpowiedzialnością za realizację programu (w tym konieczność zobowiązania się do modernizacji 1% budynków w gminie) przy częstym braku kompetencji w tym obszarze.

Konieczne jest zawarcie porozumienia gminy ze Skarbem Państwa, a następnie podpisanie umów z beneficjentami programu. Gminy samodzielnie przygotowują także regulamin wdrożenia programu. Dodatkowe obciążenie dla gmin stanowi również przeprowadzenie zamówienia na usługi i dostawy oraz roboty budowlane w ramach przedsięwzięć niskoemisyjnych, a także zapewnienie zasobów niezbędnych do realizacji i nadzoru nad realizacją tych przedsięwzięć oraz nad trwałością inwestycji.

W celu zwiększenia zainteresowania programem, od 2021 r. obniżono wymogi stawiane inwestycjom (w tym zmniejszenie z 50% do 30% wymaganej redukcji zapotrzebowania na energię do ogrzewania budynków), odpowiedzialność za ich realizację pozostawiono jednak po stronie gmin. Biorąc dodatkowo pod uwagę maksymalny poziom wspieranych inwestycji na poziomie jedynie 53 tys. zł, program ten w zasadzie wyklucza możliwość wdrożenia kompleksowych i głębokich modernizacji energetycznych budynków ze względu na zbyt niski poziom dofinansowania inwestycji.

Ulga termomodernizacyjna

Ostatnim dostępnym w Polsce na szeroką skalę instrumentem wsparcia jest ulga termomodernizacyjna. Polega ona na możliwości odliczenia od podstawy opodatkowania wydatków na termomodernizację domu jednorodzinnego. Nie dotyczy ona domów będących dopiero w budowie. Maksymalna kwota odpisu w ramach ulgi wynosi 53 tys. zł.

Do zalet tego instrumentu należy jego masowa skala, jednak brakuje informacji na temat struktury wspieranych inwestycji. Program nie uwzględnia monitorowania efektów udzielonego wsparcia, przez co nie ma możliwości oceny, jakiego rodzaju renowacje przeprowadzane są za te środki.
Ponadto mechanizm ulgi nie uwzględnia bodźców, które motywowałyby do przeprowadzenia głębokich termomodernizacji.

Ulga nie jest kierowana do najmniej zamożnych gospodarstw domowych, które często zajmują najmniej efektywne energetycznie budynki, a ze względu na mechanizm odliczania kosztów od podstawy opodatkowania jest instrumentem bardziej opłacalnym dla bardziej zamożnych beneficjentów.

Proponowane kierunki zmian

Zidentyfikowano następujące kierunki zmian domykających luki w systemie wsparcia modernizacji energetycznej budynków w Polsce:

1. Zwiększenie poziomów i intensywności wsparcia, tak aby zachęcało ono do przeprowadzania kompleksowej i głębokiej modernizacji energetycznej.

2. Zapewnienie spójności ulgi termomodernizacyjnej z szerszym systemem wsparcia kompleksowej i głębokiej modernizacji energetycznej.

3. Zapewnienie wielkoskalowego, efektywnego wsparcia dla najmniej zamożnych właścicieli budynków jednorodzinnych.

4. Umożliwienie beneficjentom otrzymania kompleksowej informacji oraz obsługi w zakresie planowania i realizacji renowacji w jednym miejscu – wprowadzenie One-Stop-Shopów.

Luki we wsparciu modernizacji budynków publicznych

Fundusze UE są głównym źródłem finansowania modernizacji budynków publicznych w Polsce – jak wskazuje Długoterminowa Strategia Renowacji Budynków, ponad 70% inwestycji zrealizowanych przez sektor publiczny było wdrażane w oparciu o fundusze unijne. O ile Komisja Europejska przedstawia ogólne wytyczne dotyczące sposobu wykorzystania funduszy, to szczegółowe warunki przyznania dofinansowania na realizację poszczególnych projektów są jednak określane na poziomie krajowym.

TABELA 2 przedstawia ocenę krajowych instrumentów wsparcia modernizacji energetycznej budynków jednorodzinnych, programów „Czyste Powietrze” oraz „STOP SMOG”, a także Ulgi termomodernizacyjnej.

Najważniejsze programy

W 2021 r. rozpoczęła się nowa perspektywa finansowa UE, a tym samym zostały opracowane programy, mające na celu przedstawienie krajowych strategii wydatkowania środków UE w latach 2021–2027 w kluczowych obszarach gospodarki.

Jeśli chodzi o modernizację budynków, to najważniejszym z programów jest FEnIKS – Fundusze Europejskie na Infrastrukturę, Klimat, Środowisko.

Budżet FEnIKSa przekracza 25 mld euro, z czego 620 mln euro będzie przeznaczone na inwestycje w efektywność energetyczną budynków publicznych. Tematyka ta poruszana jest także w regionalnych programach oraz w Funduszu Sprawiedliwej Transformacji – przekrojowym instrumencie finansowania transformacji regionów górniczych.

W obu przypadkach skala udziału inwestycji w efektywność zależna jest jednak od regionu. Przykładowo, program Funduszy Europejskich dla Śląskiego 2021–2027 alokuje ponad 4% ogółu funduszy na modernizację budynków publicznych, natomiast program Fundusze Europejskie dla Podlaskiego 2021–2027 przeznacza na ten cel jedynie 1% ogółu dostępnych środków. Ponadto, w porównaniu z ubiegłymi latami, nowym źródłem finansowania modernizacji budynków publicznych może stać się Krajowy Plan Odbudowy – KPO. Skala przewidywanych inwestycji zwiększy dostępność środków o ponad połowę względem tego, co oferuje FEnIKS – 357 mln euro.

Obecnie jednak do żadnego z największych programów wsparcia nie przypisano wymogów zapewniających kompleksową i głęboką modernizację energetyczną budynków, które byłyby spójne z celami klimatyczno-energetycznymi UE na lata 2030 i 2050. W programach, gdzie stosowane są minimalne wymogi dotyczące poprawy efektywności energetycznej, kształtują się one na poziomie 25–30%, nie zapewniając przy tym dodatkowych zachęt do głębszej czy bardziej kompleksowej modernizacji budynków. Jednocześnie część programów w ogóle nie precyzuje kryteriów w zakresie minimalnych oszczędności energii lub odkłada rozstrzygnięcia w tym zakresie na przyszłość.

Wiedząc, że ze względu na skalę wyzwań związanych z przeprowadzeniem głębokiej i kompleksowej termomodernizacji, konieczne będzie również zaangażowanie środków sektora prywatnego, warto zwrócić uwagę także na inne metody finansowania termomodernizacji budynków publicznych. Jednym ze sposobów na zwiększenie dostępności finansowania jest realizacja inwestycji w efektywność energetyczną z wykorzystaniem partnerstwa publiczno-prywatnego w formule ESCO. O ile instrument ten nie był dotychczas powszechnie stosowany, na popularyzację formuły ESCO mogą wpłynąć działania obecnie wdrażane przez NFOŚiGW oraz PFR na podstawie doświadczeń z innych krajów europejskich.

Pierwszy, pilotażowy nabór do programu priorytetowego „Renowacja z gwarancją oszczędności EPC+” finansowanego ze środków Funduszu Modernizacyjnego rozpoczął się w grudniu 2021 r. O dofinansowanie z budżetu programu wynoszącego 10 mln zł ubiegać się mogą m.in. JST.

Z perspektywy samorządów wybór takiego rozwiązania jest także korzystny, ze względu na możliwość wdrażania projektów nawet przez zadłużone JST – zgodnie z przyjętymi metodologiami kontrakty ESCO nie przyczyniają się do zwiększenia długu publicznego. Szczegółowe informacje dotyczące możliwości wykorzystania umów o poprawę efektu energetycznego przez samorządy zostały opracowane przez konsorcjum organizacji, któremu przewodniczyła Narodowa Agencja Poszanowania Energii.

Z perspektywy skalowania działań mających na celu inwestycje w modernizację budynków publicznych ważne są również kwestie pozafinansowe. Wyzwaniem jest brak ustrukturyzowanego procesu monitorowania potrzeb związanych z modernizacją budynków publicznych. O ile został wprowadzony system zbierania informacji dotyczących źródeł ciepła – CEEB, zbierane w ramach tej inicjatywy dane nie obejmują jednak informacji z zakresu efektywności energetycznej. Uporządkowanie procesu zbierania, analizowania i wykorzystywania informacji na temat zużycia energii przez zasób budynków publicznych pozwoliłoby nie tylko na strategiczne planowanie remontów, ale też na łatwiejsze pozyskiwanie niezbędnych środków poprzez umożliwienie agregacji projektów.

W obecnej sytuacji, w której każdy z indywidualnych projektów ze względu na niewielki rozmiar i rozproszony charakter wiąże się z wysokimi kosztami operacyjnymi, trudno jest wykazać rentowność proponowanych działań, a tym samym zainteresować nimi prywatnych inwestorów.

Agregacja poszczególnych działań związanych z termomodernizacją budynków publicznych, także tych działań, które realizowane są przez różnych właścicieli, w jeden pakiet inwestycyjny pozwoli na zwiększenie udziału sektora finansowego i pozyskanie korzystniejszych warunków finansowania.

Agregacja projektów rekomendowana jest zarówno w polskiej, jak i rumuńskiej długoterminowej strategii niskoemisyjnej, a z powodzeniem wdrażana w innych państwach UE, np. Szwecji. W Polsce takie rozwiązanie zostało już także wykorzystane przy okazji wdrażania projektów termomodernizacyjnych ze środków EOG.
Jednak grupowanie projektów może być efektywne jedynie w przypadku, gdy podmiot koordynujący dysponuje niezbędnymi danymi, które umożliwiają agregację budynków o podobnych cechach czy potrzebach inwestycyjnych. Tym samym upowszechnienie tego rozwiązania, będzie w dużym stopniu zależało od usprawnienia procesu zarządzania danymi, które dzisiaj nie są jednak systematycznie zbierane i przetwarzane.

Istotnym wyzwaniem jest również to, że za termomodernizację budynków publicznych najczęściej odpowiadają pracownicy administracji publicznej, dla których wdrażanie działań mających na celu poprawę efektywności energetycznej budynków jest jednym z wielu zadań. W konsekwencji mają ograniczoną przestrzeń na działanie czy podnoszenie swojej wiedzy i kompetencji w zakresie wdrażania i monitorowania efektów kompleksowej modernizacji energetycznej. Dotyczy to w szczególności przypadków nietypowych, jak modernizacja budynków zabytkowych.

Niezbędna jest więc promocja na szeroką skalę instrumentów wsparcia technicznego dla sektora publicznego. Jednocześnie jednak już dziś istnieją inicjatywy takie, jak Projekt Doradztwa Energetycznego realizowany przez NFOŚiGW i współfinansowany ze środków UE, którego celem jest m.in. wsparcie w przygotowaniu i wdrażaniu inwestycji w zakresie efektywności energetycznej i który oferuje szkolenia z zakresu efektywności energetycznej w budynkach dla przedstawicieli JST.

Innym przykładem programu oferującego wsparcie techniczne jest realizowany przez Europejski Bank Inwestycyjny od ponad 10 lat program ELENA. W ramach ELENY samorządy mogą ubiegać się o grant na przygotowanie programów inwestycyjnych m.in. w efektywność energetyczną. Kluczowym wyzwaniem jest więc nie tyle brak możliwości uzyskania wsparcia technicznego, co brak świadomości potrzeb w tym zakresie oraz niedostateczny przepływ informacji na temat możliwości optymalizacji zużycia energii w budynkach sektora publicznego.

Proponowane kierunki zmian

Zidentyfikowano więc trzy kluczowe kierunki zmian domykających luki w krajowym systemie wsparcia modernizacji budynków publicznych:

1. Konieczność wprowadzenia jednolitych, ambitnych wytycznych dot. standardu modernizacji budynków publicznych.

2. Konieczność wprowadzenia systemu zarządzania danymi pozwalającymi na określenie potrzeb związanych z modernizacją budynków publicznych.

3. Konieczność większego wsparcia dla szczególnego wyzwania, jakim jest modernizacja budynków zabytkowych, stanowiących najczęściej budynki o najniższym standardzie energetycznym.

Artykuł stanowi fragment Raportu Fali Renowacji. Całość Raportu jest dostępna na stronie www.falarenowacji.pl.

Chcesz być na bieżąco? Zapisz się do naszego newslettera!